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INSTALACIONES DE PRODUCCIÓN
DE ELECTRICIDAD
Régimen de Autorizaciones
COMISIÓN JURÍDICA
Septiembre de 2001
Actualizado a noviembre de 2003
GUÍAS DE NORMATIVA AMBIENTAL Nº 2
ÍNDICE
Introducción.
Autorizaciones.
2.1.- De la Administración con competencias en energía.
2.1.1. Autorización administrativa.
2.1.2. Autorización del proyecto de ejecución.
2.1.3. Autorización de explotación
2.2.- De la Administración ambiental.
2.2.1. Evaluación de Impacto Ambiental.
2.2.2. Autorización Ambiental Integrada (IPPC).
2.3. - De la Administración municipal.
2.3.1. Licencia urbanística.
2.3.2. Licencia de actividad.
2.4. - Otras autorizaciones..
2.4.1. Declaracion de utilidad publica
2.4.2. Concesion de uso de aguas.
2.4.3. Regimen especial para las renovables.
Participación social en los procedimientos de autorización.
3.1.- Alegaciones.
3.2.- Recursos.
3.3.- Personación en el procedimiento como interesados.
- Legislación estatal aplicable.
1. INTRODUCCIÓN
La presentación de decenas de proyectos de Centrales Térmicas de gas en casi todas las Comunidades Autónomas nos ha hecho intervenir en muchos de los procedimientos para la autorización de estas instalaciones que presentan problemas ambientales importantes (ver "El Ecologista" nº 25). Como las instalaciones de producción de energía eléctrica tienen un régimen de autorizaciones muy específico y que va más allá de la Evaluación de Impacto Ambiental a la que ya estamos acostumbrados/as y que conocemos, hemos elaborado este documento que puede clarificar este sistema de permisos y nuestra intervención en él.
Lo que vamos a describir es aplicable a las instalaciones de producción de electricidad cuyo aprovechamiento afecta a más de una Comunidad Autónoma. Y se entiende esto según la legislación cuándo estas centrales están obligadas a realizar ofertas económicas al operador del mercado por tener más de 50 MW de potencia.
Esto no sirve para las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica (líneas aéreas de alta, media o baja tensión, subestaciones eléctricas...) que tienen otro sistema de autorizaciones que está regulado en el R.D. 2819/98. Tampoco es aplicable a las Centrales nucleares que se rigen por su normativa específica. Ambos casos, sin embargo, pueden tener autorizaciones comunes a aquellas como son la Evaluación de Impacto Ambiental o las licencias municipales.
Es preciso tener en cuenta que, desde la entrada en vigor de la Ley 54/97 del Sector Eléctrico, la planificación eléctrica solo es obligatoria para las instalaciones de transporte, es decir, para la red. Para las instalaciones de producción la planificación solo es indicativa, lo que quiere decir que cualquier empresa puede solicitar permiso para construir y poner en funcionamiento cualquier tipo de central (incluida la nuclear) sin más condicionantes que cumplir con los trámites y requisitos derivados de las autorizaciones que vamos a describir a continuación.
2. AUTORIZACIONES
2.1. DE LA ADMINISTRACION CON COMPETENCIAS EN ENERGIA
2.1.1 - AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Las empresas que quieran instalar alguna central eléctrica de las mencionadas anteriormente deberán solicitarlo acompañando un ANTEPROYECTO que deberá contener la memoria con la ubicación y características de la planta, los planos, un presupuesto y cualquier otro dato que la administración solicite. El promotor debe acreditar siempre su capacidad legal, técnica y financiera, las condiciones de eficiencia energética, técnicas y de seguridad de la instalación y el cumplimiento de los condicionantes ambientales que luego se le impongan.
El procedimiento de autorización incluye una fase de información pública durante el plazo de 20 días (anunciándolo en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma y, en su caso, en el de la Provincia). Las alegaciones presentadas se comunican a la empresa solicitante para que alegue lo que estime oportuno, dándose después traslado de las actuaciones a otras administraciones públicas interesadas.
La competencia para este permiso es de la Administración del Estado. Aunque la solicitud se presenta y el expediente se tramita en las Áreas o Dependencias de Industria y Energía de las Delegaciones o, en su caso, Subdelegaciones del Gobierno de las provincias donde radique la instalación, la AUTORIZACION la concede, la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Economía, mediante resolución que se publica en los Boletines Oficiales y se notifica a todos los que intervinieron en el expediente. No es, por tanto, una competencia autonómica como sucede con la mayor parte de la instalaciones industriales.
2.1.2 - APROBACION DEL PROYECTO DE EJECUCIÓN.
El proyecto de ejecución deberá ser acorde con los reglamentos técnicos en la materia y su aprobación habilita a la empresa solicitante para construir la instalación proyectada, sin perjuicio de la obtención del resto de permisos necesarios.
2.1.3 - AUTORIZACION DE EXPLOTACIÓN.
Una vez construida la instalación deberá presentarse una solicitud de Acta de puesta en servicio, junto al Certificado de final de obra suscrito por el técnico facultativo, ante las Areas o Dependencias de la Delegación o Subdelegación del Gobierno. El Acta se extenderá, previas las comprobaciones oportunas respecto de la ejecución de la obra, por este mismo organismo.
Para más detalle de estos procedimientos hay que acudir al R.D. 1955/00, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (BOE 27-12-2000). Este Real Decreto deroga el Decreto 2617/66 que establecía hasta hace poco las normas para el otorgamiento de autorización administrativa en materia de instalaciones eléctricas.
2.2. DE LA ADMINISTRACION AMBIENTAL
2.2.1 - EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL.
Según la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/86 de Evaluación de Impacto Ambiental (Anexo I, Grupo 3 sobre Industria Energética) necesitan obligatoriamente esta autorización:
- Las centrales térmicas con potencia de al menos 300 MW.
- Las instalaciones industriales para la producción de electricidad, vapor y agua caliente con potencia térmica de más de 300 MW.
- Los parques eólicos de al menos 50 aerogeneradores, o que se encuentren a menos de 2 km. de otro parque eólico.
Además hay que tener en cuenta que otros proyectos como las incineradoras de residuos (Grupo 8 del Anexo) o las presas de más de 10 millones de m3 de agua embalsada (Grupo 7) también están sometidas a Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y que, en ocasiones estas instalaciones también están diseñadas para producir energía eléctrica.
Por otra parte, esta reciente Ley de EIA incluye en su Anexo II otros muchos proyectos que solo se someterán a EIA si la administración así lo considera en base a unos criterios de selección determinados por su Anexo III. Entre esos proyectos están:
- Todas las centrales hidroeléctricas no incluidas en el Anexo I (grandes presas).
- Los parques eólicos no incluidos en el Anexo I, es decir los de menos de 50 aerogeneradores.
- Las instalaciones industriales para la producción de electricidad, vapor y agua caliente de más de 100 MW (y menos de 300).
Es preciso considerar también que las legislaciones sobre EIA que han desarrollado las Comunidades Autónomas, normalmente amplían los proyectos de instalaciones que necesitan tener esta autorización, de manera que suelen estar incluidas, por ejemplo, las centrales térmicas de menos de 300 MW. En cualquier caso, como la competencia para la autorización administrativa de que hemos hablado antes (las de más de 50 MW) es de la Administración General del Estado, el Ministerio de Medio Ambiente es el órgano competente para efectuar la Declaración de Impacto Ambiental.
El período de información pública para alegaciones del Estudio de Impacto Ambiental se realizará conjuntamente con el correspondiente al trámite de autorización administrativa mencionado anteriormente y al de declaración de utilidad pública.
El procedimiento administrativo que se sigue para las Evaluaciones de Impacto Ambiental es normalmente bien conocido por las asociaciones ecologistas. Para quien desee más detalles sobre él remitimos al documento elaborado recientemente por la Comisión Jurídica de Madrid titulado "Evaluación de impacto ambiental en la Comunidad de Madrid" (mayo de 2001).
2.2.2- AUTORIZACION AMBIENTAL INTEGRADA (IPPC).
La Directiva 96/61/CE, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y el control integrado de la contaminación (IPPC según sus siglas en inglés), estableció un nuevo permiso o autorización para determinadas instalaciones industriales consideradas de elevado impacto sobre el medio ambiente. En el Estado Español se traspuso esta Directiva a través de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (BOE 2-7-02) que estableció la Autorización Ambiental Integrada (AAI) para todas las nuevas instalaciones industriales recogidas en su Anexo I. Se entiende por nuevas instalaciones todas aquellas que no estén en funcionamiento antes de julio de 2003. Para el resto, “las viejas”, se da un plazo para la obtención de esta autorización que concluye antes del 30 de octubre de 2007. Se calcula que pueden estar afectadas unas 6.000 industrias.
Este permiso analizará no solo el impacto sobre el medio ambiente y la adecuación previsible de la instalación a la normativa, sino también las medidas para reducir el uso de sustancias peligrosas, prevenir los residuos y ahorrar materiales, agua y energía. El permiso especificará unos determinados Valores Límites de Emisión (VLE) o vertido para cada instalación (que por supuesto no pueden ser superiores a los permitidos por la normativa en vigor) que se basarán en la Mejores Técnicas Disponibles (MTD) establecidas para cada sector industrial.
Entre las instalaciones industriales que van a necesitar este permiso el Anexo I de esta ley incluye a todas las centrales térmicas para producción de electricidad que tengan una potencia superior a 50 MW. También se incluyen las incineradoras de residuos.
La AAI integra, como informes vinculantes, algunas de las autorizaciones que antes hacían falta sobre contaminación atmosférica, vertidos a las aguas o residuos e incluye en el mismo procedimiento a la EIA. Esto último significa que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) sigue siendo preceptiva y obligatoria, pero que se tramita al mismo tiempo y dentro de la Autorización Ambiental Integrada (AAI). Es decir, que esta última contiene e incorpora la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), aunque son dos permisos distintos. La Ley 16/2002 dice expresamente que la AAI se podrá impugnar en vía administrativa. Con respecto a otras autorizaciones necesarias la AAI precede a la autorización sustantiva y a la licencia de actividades clasificadas (o figura similar que la sustituya) en lo referente a la resolución definitiva de la autoridad municipal. En cuanto al procedimiento de esta última licencia se incluirá, también como la EIA, en el del otorgamiento de la AAI.
Resumiendo, y simplificando, en cuanto a la sucesión temporal de permisos:
Primero de produce la Autorización Ambiental Integrada, que incluye el texto de la Declaración de Impacto Ambiental.
Después la Autorización Sustantiva.
Por último, la Licencia de Actividades Clasificadas.
2.3. DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL
2.3.1- LICENCIA URBANÍSTICA.
Como cualquier construcción o edificación las instalaciones para producción de electricidad necesitan la correspondiente licencia urbanística, que conceden los Ayuntamientos siempre que estas se adecuen a la normativa y a los Planes Urbanísticos.
2.3.2- LICENCIA DE ACTIVIDAD CLASIFICADA.
Las centrales termoeléctricas están consideradas como instalaciones insalubres y nocivas a efectos del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961. Este Reglamento, más conocido por sus siglas de RAMINP, obliga a gran parte de las industrias y establecimientos a disponer de una autorización municipal que se denomina licencia de actividad. Esta licencia municipal de instalación, apertura y funcionamiento de las actividades clasificadas (es decir, incluidas en su Anexo) implica un procedimiento administrativo que incluye, entre otros, un dictamen previo y preceptivo del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que si es desfavorable resulta vinculante para el Alcalde y si no lo es deja en manos de este la concesión de la licencia de actividad. Este dictamen se denomina "Calificación Ambiental" de la actividad.
En cualquier caso, la licencia debe supeditarse a las Ordenanzas Municipales y a los Planes Urbanísticos, así como a la normativa ambiental de carácter general. En todo caso el Rto. establece que, "como regla general", las industrias insalubres y peligrosas se sitúen a más de 2.000 metros del casco urbano.
Las instalaciones que necesiten esta licencia de actividad y, también, Evaluación de Impacto Ambiental se someterán a este último procedimiento de forma previa a la expedición de la licencia municipal, de manera que el proyecto técnico y la memoria descriptiva que tiene que presentar el promotor contendrá, también, el Estudio de Impacto Ambiental que se hubiera presentado en el procedimiento específico de EIA.
2.4. OTRAS AUTORIZACIONES
2.4.1. DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA
Las instalaciones que lo necesiten, y desde luego suele ser el caso de las centrales térmicas, tiene que ser declaradas de utilidad pública a efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos (por ejemplo terrenos) necesarios para el establecimiento de la misma y para dar apoyo jurídico a la necesaria disposición en determinados casos de bienes del Estado, de la Comunidad Autónoma, de la Provincia o del Municipio. Esta declaración está regulada en la Ley de Expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954.
Esta declaración lleva aparejado un trámite preceptivo de información pública para que los afectados puedan formular las correspondientes alegaciones. Este trámite se realiza simultánea y conjuntamente con la información pública del EIA y de la Autorización Administrativa.
2.4.2. CONCESION DE USO DE AGUAS.
En aprovechamientos hidráulicos o en centrales térmicas o nucleares es preciso obtener la autorización de toma de aguas, según establece la Ley de Aguas o, si es en el mar, la Ley de Costas. Si la instalación lo requiere también puede ser necesaria la autorización de ocupación del dominio público marítimo-terrestre.
2.4.3. REGIMEN ESPECIAL PARA LAS RENOVABLES.
Las instalaciones de producción de energía eléctrica que utilizan fuentes renovables (eólica, solar, biomasa) necesitan autorización para incluirse en el denominado "Régimen Especial" establecido en la Ley 54/97 del Sector Eléctrico. Esta inclusión les permite obtener un régimen retributivo específico (primas) para cada kwh que produzcan. La competencia para esta autorización es de la Administración Autonómica.
Especialmente los parques eólicos necesitan otra autorización autonómica cuando estos hayan de emplazarse en montes de utilidad pública.
3. PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LOS PROCEDIMIENTOS DE AUTORIZACION
3.1. ALEGACIONES
Tal como hemos mencionado anteriormente algunos de los procedimientos administrativos para la concesión de estas autorizaciones incluyen una fase de información pública que permite a los ciudadanos y a las instituciones y entidades sociales de todo tipo formular alegaciones. Las alegaciones no son sino comentarios acerca del proyecto que se ha presentado, fundamentalmente cuestionando sus aspectos técnicos, poniendo de relieve su posible ilegalidad o mostrando simplemente los inconvenientes de cualquier tipo que pueden suponer.
El anuncio del período de información pública aparece publicado en los Boletines Oficiales correspondientes establece un plazo para hacer alegaciones (es decir, descontando los domingos y festivos) y señala el lugar donde se puede examinar la documentación sobre la que han de formularse las alegaciones.
El período de información pública (de 30 dias) será común para la EIA, la AAI, la Licencia de Actividades Clasificadas y la Autorización Sustantiva (art. 16 de la Ley 16/2002).
La Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (modificada por la Ley 4/99) dice que quienes presenten alegaciones tienen derecho a obtener de la administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
3.2. RECURSOS
Las resoluciones administrativas que concedan licencias o autorizaciones pueden ser impugnadas en vía administrativa y, posteriormente, en vía contencioso-administrativa, siempre que exista algún motivo de nulidad o anulabilidad (arts. 62 y 63 de la Ley 30/92 de Procedimiento Administrativo).
¿Quién puede presentar un recurso? La impugnación de las resoluciones administrativas puede realizarla cualquier "interesado". Según la Ley mencionada antes se considera interesado, no sólo a quienes promuevan el procedimiento o tengan derechos que puedan resultar afectados, sino también a quienes tengan intereses legítimos, individuales o colectivos, que puedan resultar afectados por la resolución. Las asociaciones representativas de intereses sociales son titulares de intereses legítimos colectivos. Es decir que respecto de resoluciones administrativas de contenido o de incidencia ambiental las asociaciones ecologistas están legitimadas para presentar recursos. No es, además, preceptivo que la persona o entidad haya previamente presentado alegaciones en la fase de información pública. El plazo para presentar el recurso de alzada o el de reposición según corresponda es de 1 mes.
Sobre la impugnación de las Declaraciones de impacto ambiental, de momento el Tribunal Supremo ha venido considerando que constituyen un acto de trámite dentro de todo el procedimiento de autorización de instalaciones o proyectos, no sólo los energéticos, y que lo que se puede recurrir es sólo la autorización administrativa final y no la declaración de impacto, independientemente de que se puedan en dicho recurso hacer las consideraciones que se deseen sobre los problemas medioambientales del proyecto. Este tema está en discusión y es probable que intentemos un cambio en la jurisprudencia. Sin embargo, ya hemos comentado anteriormente que la Ley 16/2002 permite la impugnación de la Autorización Ambiental Integrada.
3.3. PERSONACION EN EL PROCEDIMIENTO COMO INTERESADOS.
En el procedimiento administrativo para las autorizaciones de instalaciones puede resultar interesante a la asociación personarse como interesada. Esto se realiza mediante un escrito dirigido al órgano competente, mencionando el expediente de que se trate y señalando que se persona como interesada a los efectos de la Ley 30/92 de Procedimiento Administrativo. Hay que tener en cuenta que la comparecencia en el trámite de alegaciones no otorga, por si misma, la condición de interesado.
Decíamos que puede ser interesante porque las facultades que se adquieren son:
a) obtener información sobre el estado de tramitación del expediente a través del funcionario que lo esté tramitando.
b) formular alegaciones y aportar informes o documentos, independientemente de hacerlo también en el período de información pública.
c) pedir que se aporten otros datos, documentos o informes sobre las circunstancias del proyecto presentado, o que se acrediten determinadas cuestiones que afirma el promotor en el proyecto.
d) recibir, en su caso, la notificación de la resolución administrativa que concede la autorización.
4. LEGISLACION ESTATAL SOBRE ENERGIA ELECTRICA
4.1. GENERAL
- Real Decreto 1955/00, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (BOE 27-12-00).
- Ley 54/97, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (BOE 28-11-97). La Ley 50/98 ha modificado su art. 33.1 y la Disposición Transitoria sexta.
- Real Decreto 2019/97, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (BOE 31-12-97).
- Ley 82/80, de 30 de diciembre, sobre conservación de la energía (BOE 27-1-81). Parcialmente derogada.
4.2. RENOVABLES
- Real Decreto 2818/98, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos y cogeneración (BOE 30-12-98).
- Real Decreto 2366/94, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos y fuentes de energía renovables (BOE 27-1-95).
4.3. AUTORIZACIONES AMBIENTALES
- Ley 6/01, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (BOE 9-5-01).
- Decreto 2414/61, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (BOE 7-12-61).
- Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación (BOE 2-7-03)
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